3.对城市安全的新认识    

    城市化发展的过程，一般是由经济产业化、人口集中化、社会生活方式文明化所引起的城市人口不断聚集、城市地域范围不断扩大，城乡差别不断缩小的一种发展过程。城市化发展程度指的是一个国家或地区城市人口数与人口总数的比率。从城市可持续发展与消防安全观点来看：“城市是包括政治、经济、文化、自然与安全等因素在内的和谐社会，在现代及未来城市要体现出良好的安全生态环境”。未来世界被认为是一个“城市的世界”，城市安全成为人们关注的焦点，而消防安全是城市防灾减灾重点。由于城市功能现代化，基础设施多样化，生产区域集中，生活用电、用油、用气聚增。商贸中心、港口、地铁、通信线路、燃气管道站等设施密布城市各个角落，系统之间相互联系和影响越来越紧密，一旦发生灾害，就会产生连锁反应，如地震、恐怖袭击、爆炸等产生的次生灾害，使得火灾复杂化，处理不好往往可能造成城市功能大面积或局部瘫痪，而且这种灾害往往具有突发性和不定性，随时有可能爆发。给火灾扑救工作带来困难。美国9·11事件，三百多名消防队员葬身火海，交通瘫痪，人心恐慌，给社会带来不稳定因素。吉林吉化公司双苯厂11·3火灾，给松花江下游城市哈尔滨造成供水系统瘫痪，生产生活秩序受到严重影响。因此，随着城市化发展，各种灾害增加，系统之间联系越来越复杂，后果越来越严重，需要我们寻求科学对策，加以管理和控制。火灾已成为城市化发展中的重大隐患。    

    二、城市火灾损失与消防投入    

    1.火灾损失与灭火投入    

    20世纪50年代，火灾造成的经济损失年均5千万元左右，60年代，火灾造成的经济损失年均1.2亿元左右，70年代火灾造成的经济损失年均2.5亿元，80年代，火灾造成的经济损失年均4亿元左右，而到90年代，火灾造成的经济损失年均12.4亿元，21世纪头五年火灾造成的经济损失年均达16亿元。1950年至2003年的53年间，全国共发生火灾417.7万起，直接经济损失243.4亿元，死亡人员17.5万，伤人32.9万。火灾造成几百亿元的经济损失和几十万人的伤亡，相当于吞噬了一个市（县）级建制单位人民的生命和财产。火灾灾害已远远超过其他灾害种类，已严重威胁经济发展和人民群众的生命财产安全。    

    随着城市化进程加快，一些城市建设缺乏前瞻性，出现了大量诸如安全方面的隐患：一是消防规划不到位。二、三产业布局不合理，消防基础施设没有得到有效落实，导致“城中村”产生。湖南省衡阳市在半年内发生的两起特大火灾之后，市规划局查出消防通道存在301处隐患，需要开通消防通道而拆除的建筑71085.7平方米。二是“城中城”效应产生新的安全隐患。随着商贸城、娱乐城、化工城、饮食城、建材城等物质财富的集聚，单体建筑、单体空间规模“城市化”、导致人们生产生活频繁，使用大量易燃材料装修，防火分隔、消防设施安装不到位等诸多安全隐患。三是消防设施落后，经费投入不足，人们消防    

    安全意识淡薄，缺乏消防安全教育，违法生产导致的人为隐患时有发生。广州市政府投资8亿元建消防通道，反应了21世纪我国城市化发展导致城市消防安全问题的复杂性和艰巨性。    

    2.抢险救援投入    

    我国《消防法》规定：“公安消防队伍除保证完成本法规定的火灾扑救工作外，还应当参加其他灾害或者事故的抢险救援工作”。其范围一般包括五个方面：一是参加处置各种化学危险品泄漏事故的救援工作。二是在发生水灾、火灾、地震等重大自然灾害时参加抗灾救灾。三是在发生各种特大交通事故以及其他有人员遇险的情况下，参加救人和救险。四是在重要的市政公用设施和关键性生产设备发生故障需要参加抢险救援。五是当地政府和群众需要的其他社会救援工作。公安消防部队参加抢险救援的主要任务是充分发挥人员和装备的作用。积极营救急待救助的人员，尽力消除险情或者控制事态的发展。这是时代和经济发展的需要。目前，我国虽然颁布了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国安全生产法》、《灾害事故医疗救援工作管理办法》等法律法规，明确了防洪救灾、地震救灾、生产事故救灾、医疗事故救援的组织指挥体系，但是在实际工作当中，除遇到重大洪水、地震等灾害，中国人民解放军和武警部队同时参加救援任务外，更多更险更难的救援任务还是由消防部队来完成的，消防部队在保卫人民群众生命财产，保卫经济建设的过程中，忠实履行着消防法赋予的抢险救援职责，在救灾中，发挥着尖刀的作用。2004年4月16日凌晨，重庆天原化工总厂氯气泄漏事故及2003年12月23日重庆开县天然气特大井喷事故，消防官兵奋斗在一线，控制危险源的扩散，组织疏散群众21.5万人，避免了爆炸事故的发生。根据《中国消防年鉴》统计，从1997年到2003年，全国消防部队参加抢险救援47.4万起，出动车辆65.5万次，出动人员374.8万人。如果把1997至2003年发生的火灾计算在内，那么消防部队灭火救援次数高达183.6万起。抢救人员62907人，保护人民财产价值1278亿元，平均每天灭火救援718.6次。1997年厦门支队参加抢险救援84起，到1999年增至392起，出警比例从21.4%提高到59.6%，出现了年参与抢险救援次数超过扑救火灾起数。随着城市化的发展，生产生活活动频繁，各种危险因素增加，抢险救援任务将越来越繁重。    

    1978年改革开放之初，我国只有193个城市，目前城市数量已经达到690个，城市区域面积由1990年的12856平方公里扩大到2003年的3万平方公里，如果按建站标准规划建设，应建4267个消防站，而实际只有2807个消防站；只达到应建的59.4%，欠账40.6%，需新建1460个消防站才能满足目前要求。城市消防规划、消火栓、消防通信、消防车等设施均欠账在27%以上。如果每个消防站按500万元计算，全国缺口资金达73亿元，把消火栓、消防车及特勤装备的欠账计算在内，全国消防基础设施欠账缺口资金达220亿元左右，增长建设远远落后城市化发展的需要，矛盾日益突出，抢险救援和火灾日益频繁，城市火灾危害的威胁正在不断加剧。消防警力与改革开放之初相比，只增长10%，几乎保持在当初的规模水平（除少数大中城市政府出编出经费聘用合同制人员之外），而消防监督工作及灭火救援任务是当初的10倍和6倍，火灾起数增长了600%，消防抢险救援从无到有，年均抢险次数接近火灾次数，城市建设项目、消防重点单位、公共娱乐场所、防火安全检查等监督任务均是当初的10倍以上，消防官兵所承受的工作压力导致工作质量下降。城市化快速发展，带来了灾害的多元化和复杂化。比如毒气泄漏、恐怖袭击、爆炸等带来的火灾，依据现有消防装备，很难满足频发的火灾救援等社会需要。    

    三、对策思考    

    1.规范消防安全投资渠道    

    随着我国城市化发展，消防基础设施建设规模将不断扩大，如何使有限资金得到科学合理的使用，最大限度满足当前消防安全的需要，规范消防安全投资渠道是促进我国消防总体水平稳步提高的一个迫切需要解决的问题。    

    我国《消防法》第八条规定：城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防通道、消防装备等内容的消防规划纳入城市总体规划，并负责组织有关主管部门实施，公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造。消防法明确了城市人民政府应承担消防基础设施建设的任务。从最近几年来看，各级政府对消防安全投资力度在不断加大，消防基础设施建设得到逐步加强，消防基础设施的欠账率平均从50%下降到目前的27%左右，极大地缓解了一些基层大队无营房或装备条件差的状况，一些新型特勤装备逐步配置到基层，旧城区、棚户区改造力度明显加快，城市消防安全环境得到改善。但是，这种“国家专项补贴与地方配套投入相结合”的办法不是长久之策，只能满足一时之急，“头痛医头，脚痛医脚”只能是权宜之计，无法从根本上解决问题的本质。2005年，全国消防部队参加灭火抢险救援44.4万次，频率之高、任务之重、损耗之大可想而知，应引起各级政府的高度重视，灾害背后没有充裕的物质基础保障，必然带来隐患。    

    消防也是典型公共产品，是一个国家经济社会发展不可缺少的重要条件，消防投入的规模，通常可用两个指标来衡量：一是消防经费占当年财政支出的比重；二是消防经费支出占当年国内生产总值的比重。前者是从财政承受能力上来考虑的，后者是从国家经济实力上考虑的。西方发达国家消防机构经费占国内生产总值gdp的比重平均在0.26%，英国占0.21%，美国占0.24%，日本占0.33%。建筑防火费用，英国占2.6%，日本占2.5%，美国占2.3%（中国消防年鉴1999-2001年数据）。从我国情况看，消防机构经费占国内生产总值gdp的比重平均在0.056%左右，远远落后西方发达国家，消防基础设施建设和维护费用80%以上的城市人民政府没有列入预算管理。《消防法》对城市消防基础设施维护保障经费和消防机构行政业务经费没有明确的规定，只要求将消防规划纳入城市总体规划，而由四部委制定的我国《城市消防规划建设管理规定》第七章规定：消防基础设施建设应当列入地方固定资产投资计划，其维修费用在城市维护中列支；城市公安消防部门所需行政经费和业务性开支，按公安部、财政部（82）公发（武）157号文件规定执行，该规定自公布执行到今、对完善我国消防经费投入渠道起到了重要作用。    

    职能的转变和市场化程度的提高，这样的规定对于城市人民政府来说，明显缺乏法律效力，难以起到保障作用。实践证明，这种操作性不强，责任不明，内容不完善的“管理规定”已不适应当前城市化快速发展的要求。需要从当前社会发展的实际情况出发。以法律的形式规范消防安全投资渠道，明确把消防机构行政业务经费、基础设施建设和维护、消防科研、产品开发创新等经费保障纳入各级城市人民政府财政预算管理，建立消防经费长效保障机制。    

    2.需要消防安全投资多元化    

    加强国际消防安全合作，引进外资。随着人们对消防安全保障要求的不断提高，现有消防基础设施难以满足经济和社会化发展的需要。从现阶段来看，我国消防基础设施平均欠账27%左右，消防经费严重不足，消防科技成果严重落后，先进装备普及率低，创新能力不强，要改变这种状况，被免走弯路、搞重复建设，我国应积极借鉴国外消防工作经验，开展相互之间的合作：一是完善消防法律法规，鼓励消防科研单位和企业加强国际间的合作，提高我国消防科技研发和产品转化能力，重点研究生产一批实用、技术先进、自动化程度高的灭火和抢险救援装备，缓解基层警力不足、任务重的状况。    

    改变单纯依靠政府投入，建立起与市场经济相适应的投入体系，促进消防投入多元化、市场化、国际化，采取政府拨款、银行贷款、外资利用、企业自筹等方式，多渠道、多方位、多层次地筹集资金；利用国际交流与合作，积极争取国际金融组织，国际有关机构的资金支持，通过国际交流与合作，引进一批国外先进、成熟、实用的技术和装备，并吸收、消化和创新，提高我国消防装备的研究、开发和创新能力，加速科技成果的转化。    

    加强与国际金融保险业的合作，国际金融保险业进入中国已多年，必广泛地涉及消防安全领域，国内的保险逐步与国际接轨，建筑、居宅、生产、娱乐场所等设施的完好程度都将影响是否承保和保费的高低，这将对我国消防安全起到极大的推动作用。四是突出重点，把引进的资金投入到科研和企业研发方面。目前我国消防装备多数价高质差，技术含量低，灭火效果差，与国外产品相比还有很大的差距，集中一定的财力、人力，攻克一批技术难题，转化科研成果，提高技术含量，降低产品成本，推广使用先进装备，提高灭火效率，这是解决我国消防基础设施欠账和推进消防事业向前发展的主要措施之一。    

    3.充分运用民营、个体资本，弥补消防安全投资的不足    

    党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定指出，大力发展和积极引导非公有制经济。个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。允许非公有资本进入法律法规未禁止的基础设施，公用事业及其他行业和领域，随着我国经济体制的完善，城市化发展越快，人们对消防安全的需求越高，在各级人民政府对消防安全投资有限，引进外资的法律法规不健全，渠道不畅通的情况下，弥补消防基础设施建设的经费不足，充分吸收民间资本改善消防安全投资环境极其重要。党的十六届三中全会以后，非公有制经济迅猛发展，其资本迅速进入城市改造、社区建设、房地产开发等领域，一些经营城市基础设施项目的国有企业单位，已公开出售部分股权，以入股等方式吸收民营资本的投资，这势必影响消防安全的发展。部分资本已进入消防产品的生产、室内消防设施的安装领域。    

    四、结论    

    消防安全是城市化发展的重要保障，正确处理好发展与安全的关系，是维护社会稳定构建社会主义和谐社会的需要。随着经济建设的发展，城市火灾日益突出，抢险救灾任务越来越繁重，消防基础设施建设严重滞后经济发展。面对城市化发展给消防安全带来的矛盾，必须认真研究、制定措施，加大消防投入，提高保障社会主义经济建设的能力。    

    （作者单位：威海市经济技术开发区公安消防大队）